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改革创新:30年来国家治理变革的主题(上)

来源:未知 时间:2019-01-28 10:07

  改革创新作为过去30年整个国家治理变革的主题,贯穿于各级地方的治理过程中。早在改革开放之初的1980年代,体制改革就作为改革不可缺少的组成部分被明确提出来,并积极推进。1987年召开的中国党第13次全国代表大会的报告为体制改革勾画了一幅全面而且具有前瞻性的蓝图,为后来的许多领域的改革创新奠定了基础,提出了探索的方向。该报告认为中国的基本制度是好的,但在具体的领导制度、组织形式和工作方式上,存在着一些重大缺陷。改革的长远目标是建立高度、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义体制。体制改革包括七项内容:党政分开;权力下放;政府工作机构改革;干部人事制度改革;建立社会协商对话制度;完善社会主义的若干制度以及加强社会主义法制建设。这些改革内容在1990年代中期后许多地方的治理创新中都可以看到。

  在1980年代,随着权力下放,中央大力鼓励地方政府进行改革创新,尤其是在率先进行的农村改革和企业改革方面进行创新。村民自治、企业承包经营责任制以及县级机构改革等是这个时期几个有代表性的改革。1980年肇始于广西宜山(现宜州市)屏南乡合寨村的村民自治经过1982年宪法的确认以及1988年村民委员会组织法的规范,最终成为农村治理的基本制度。围绕其进行的村民选举在1990年代后期开始成为国内国际各个方面关注的对象,并被看作中国化的突破口,具有向基层政府层次扩展的可能性。企业承包经营责任制赋予了企业一定的经营自主权,是改革政企关系的尝试,并没有从根本上约束政府对企业的干预。但是企业承包制所强调的“层层负责,责任到人”原则被吸收进政府管理中,推动了政府内部责任机制建设。县级机构改革是从1980年代中期开始的,1989年国务院确定了包括湖南华容、内蒙古卓资在内的9个县作为改革试点,此后,改革试点逐步增加,到1992年8月底,达到了350多个。县级机构改革的基本目标是“小机构、大服务”,即,一是减少政府冗员,二是适应经济发展的需要,提高政府的服务能力。在县级机构改革过程中,出现了多个成功模式。

  1988年,海南省建省,把政府建设的目标确定为“小政府、大社会”,并且在政府机构设置、职能规定等方面进行了诸多改革尝试。这个思路也引用到经济特区政府改革以及1993年成立的上海浦东新区的政府建设中。“小政府、大社会”成为了1980年代后期一直到1990年代中期政府治理改革的基本理念。但必须注意的是,这个理念并非基于当前流行的“国家——公民社会”理论,而是来源于马克思的国家学说,是它在市场经济背景下的发挥。实际上,整个1990年代中期之前的政府治理改革都是从马克思主义经典作家那里寻找理论资源的。“小政府、大社会”为这个时期进行的下放权力、政社分开、基层建设、党政分开等改革提供了有力的支持。

  1980年代是探索全面改革时期,中央在不同领域都确定了改革试点,鼓励地方政府在这些领域进行尝试和创新,以为国家决策提供经验。而中央则以支持和特殊的政策来为改革试点提供保护,减少改革的阻力。然而,一旦这些保护和支持撤除,一些改革试点就无法坚持下去。这尤其体现在按照“小政府、大社会”思路进行政府机构改革的地方,多年之后都出现了被撤掉的机构恢复,精简的人员膨胀等固有问题。有的专业人士认为,这类改革试点失败的根本原因不在于中央和上级的保护和支持,而在于改革的社会经济条件并不成熟,制度环境并不允许。

  1、市场经济和公民社会的发展是治理创新的基本背景。如果按照狭义定义来理解治理的线年代中期之前的改革是为国家/市场/公民社会的治理关系创造产生的条件,1990年代中期后的改革则是这组关系的成长。比较而言,由于市场经济的力量强于公民社会,并且是经济增长的机制,所以市场与国家的关系一直是地方治理创新的重点。各级地方政府在市场经济发展的领域积极推进改革,特别体现为减少行政审批,改善投资环境、

  市场化等。然而社会差距拉大、环境恶化等市场难以解决的问题也逐渐呈现出来,成为地方治理的新内容。公民社会虽然有所发展,但相对弱小,并且领域和地区的分布不平衡,但是在一些城市以及环境保护、社区服务等领域中已经开始发挥作用,并推动了相关治理问题的改善。

  2、地方政府作为治理改革首要主体,具有更强的创新冲动。1990年代中期以来,地方政府之间的竞争更加激烈,地方政府面临的治理问题也更加多样复杂,创新成为地方政府的必然选择。对于地方政府来说,治理领域的创新至少能够实现三个目标:一是可以解决当地社会经济发展中出现的问题,特别是危机;二是可以在与其他地方的发展竞争中获得优势,这尤其体现在经济管理领域;三是可以从上级以及中央争取到包括、资源在内的支持,从而也为地方官员的个人升迁提供有利条件。当然,并非所有的治理创新都能同时实现这三个目标。而且三个目标之间也可能存在着矛盾。特别是在创新领域,问题的敏感性使得上级的回应往往是模糊的,原则的,因此需要地方政府的坚持和对整个制度环境的判断。

  3、地方治理创新领域进一步扩展。1990年代中期以来,改革宏观体制的任务不再是改革和创新的重点,一些具体的制度改革由于受层次和范围的限制,成为改革的重点。典型代表的是基层的深化,比如村民选举、乡镇政府选举、县乡代表选举以及基层党内。另外,行政领域和公共服务领域的创新开始大量出现。尤其是2003年以来,随着服务型政府、和谐社会、以人为本等理念和改革目标的提出,相关领域出现了大量的改革创新,成为了地方治理改革的重点,也把更多的公共管理部门牵涉进来。

  4、地方治理创新中创新者的作用更加突出。创新者从来都是治理创新的核心要素,他们的能力和命运直接关系到创新的成败。在地方治理改革中,地方官员作用的突出不仅在于政府依然掌握着主要的资源,更在于随着教育的系统化和培训的普遍化,他们的素质得到了提高,眼界更为开阔,个性更加鲜明。这样,一些官员出于不同原因,站到了改革的前列,成为追求稳定的官员文化中的不安定分子,官员中的“企业家”。而他们的命运又直接决定了创新的命运。

  5、地方治理创新为更多的制度创新提供了条件。从改革开放一开始,制度化就受到了高度重视,被认为是走出“人治”困境的出路。1990年代中期以来,治理领域中的制度建设加速,决策者更加重视从地方改革中汲取经验,加以总结,然后转化为全国性的政策和制度。这种方法不仅表明了中央对地方治理创新的认可,更重要的是减低了中央决策的成本,提高了制度的实践性与可操作性。(作者:杨雪冬)